O destino final do processo de integração da Europa é, historicamente, um dos temas mais debatidos e discutidos no âmbito europeu. Teóricos, acadêmicos e políticos têm se debruçado sobre o tema, como fica claro quando se percebem os desdobramentos e as discussões gerados pelo discurso proferido por Joschka Fischer, Ministro das Relações Exteriores da Alemanha, no ano de 2000 em uma conferência na Humboldt University, no qual afirma, face à realidade e à necessidade do alargamento (e aos desafios que ele representa para o processo de integração), a importância da transição da atual Confederação de Estados para uma Federação Européia (Fischer, 2000).

Em larga medida, é possível perceber que tal debate se articula entre dois pólos, com variações nesse espectro: de um lado, estão aqueles que vislumbram o Estado Vestfaliano como o modelo para o qual caminha a União Européia enquanto organização político-institucional, e de outro aqueles que buscam explicar o desenvolvimento do que seria um “Império Neomedieval” (Zielonka, 2000 e 2001) no qual o avanço da integração e do alargamento se dará através de uma estrutura econômica, política, institucional e social que configura um cenário neomedieval. Tal discussão é de extrema relevância na medida em que aponta para alguns limites concernentes às teorias de integração regional: embora seja possível – e útil – classificar tais teorias como estadocêntricas e supranacionais, é possível perceber que a grande maioria destas é ontologicamente estadocêntrica (Nicolaidis, 2003), presa ao Estado soberano moderno e, desta forma, limitadas em termos de capacidade de imaginação política (Walker, 1993).

Destarte, nota-se que as teorias de integração regional têm gradativamente perdido seu potencial explicativo na medida em que o processo de integração regional da Europa avança, configurando um novo cenário de alargamento. Ou seja, tais teorias não conseguem lidar, de maneira satisfatória, com o dilema europeu entre o alargamento e o aprofundamento e os dilemas constitucionais e normativos a este relacionados. O resgate desse debate pelo discurso de Joschka Fischer demonstra ser necessário analisar e discutir os modelos alternativos de organização político-institucional que vêm sendo propostos com o objetivo de colaborar com o avanço do processo de integração.

Uma vez que se olha para a história do processo de integração regional da Europa percebe-se um constante embate entre uma tradição estadocêntrica e uma tradição supranacionalista. Após a II Guerra Mundial são adotados os primeiros movimentos e ações motivados por propósitos políticos rumo à integração regional, que culminam na formação da Comunidade Européia do Carvão e do Aço – CECA – em 1951. Esta pode ser vista como resultado da crença de que a integração da produção e da distribuição do carvão e do aço seria a melhor maneira de impedir a emergência de um novo conflito armado na Europa Ocidental, e o êxito alcançado por esta culminou em um passo ainda mais ousado, a saber, o Tratado de Roma que, em 1957, estabeleceu a Comunidade Européia Econômica – CEE – e a Comunidade Européia de Energia Atômica – CEEA[1].

Em todo esse processo de criação é possível perceber a presença de certo método funcional, defendido por Jean Monnet, que partia de uma visão de que a Europa, para se tornar uma Federação Européia, deveria se unificar primeiramente através da integração econômica. Assim, mudanças graduais e constantes levariam, no longo prazo, à formação da federação (Burgess, 2000). A idéia básica aqui é a de que o processo de cooperação acaba por demandar novos arranjos que criam, desta forma, uma via institucional para a constante evolução do processo de integração. Do ponto de vista teórico, o método funcionalista não se preocupa com as instituições políticas que são criadas através deste processo; não há uma preocupação em se pensar a natureza política, a legitimidade e os limites espaciais do processo de integração. Em suma: não há, por parte do funcionalismo – e do neofuncionalismo –, um projeto político definido de integração regional – ou seja, não há, como no federalismo, por exemplo, um objetivo político ou um telos último para o qual a integração caminhe.

Ora, tais limites do (neo)funcionalismo se expressam no debate contemporâneo na medida em que se percebe uma insatisfação generalizada para com o sistema de tomada de decisão da União Européia (Wallace, 1999). Este é visto como um processo obscuro, capitaneado pelas elites que buscam acomodar seus interesses independentemente dos interesses gerais, o que cria uma situação na qual os cidadãos europeus se vêem incapazes de definir o sentido e entender os objetivos políticos da União Européia. Ou seja, o funcionalismo é visto como um método não-transparente e incapaz de ser submetido ao controle democrático. É neste sentido que o discurso de Joshka Fischer diferencia o federalismo do funcionalismo, afirmando a necessidade de uma direção política para o processo de integração europeu (Fischer, 2000).

Após o estabelecimento da CEE e da CEEA, o processo de integração europeu continuou avançando, e em 1965 CECA, CEE e CEEA foram congregadas em uma só instituição, passando a ser conhecida então como Comunidade Européia – CE. Neste processo o agrupamento inicial que continha seis membros se desenvolveu rumo ao alargamento, alargamento este sempre marcado por crises e disputas políticas entre aqueles que defendem o aprofundamento do processo de integração e os que defendem um alargamento da comunidade através da adesão de novos membros, portanto, disputas cuja premissa é que integração e alargamento remetem, necessariamente, a forças opostas e divergentes.

Um exemplo de questão polêmica neste processo foi a entrada do Reino Unido – tanto em função da oposição francesa quanto em função do ceticismo do próprio Reino Unido quanto à real possibilidade de sucesso do processo de integração europeu. Após a adesão do Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, há um alargamento da CE em 1973, em especial de sua capacidade econômica, população e poder. Em 1985 a CE contava com doze membros – Alemanha, França, Itália, Bélgica, Holanda, Luxemburgo, e mais Reino Unido, Dinamarca, Irlanda, Grécia, Portugal e Espanha. Por um lado, a Comunidade se transforma em potência econômica, com um mercado ampliado e como uma liderança do comércio internacional. Contudo, a partir do momento em que a uniformidade econômica começa a ser quebrada em função da divisão entre a Europa dos ricos e a Europa dos pobres, começam a surgir os primeiros grandes desafios políticos e teóricos, desafios estes que, contemporaneamente se expressam vividamente nos debates acerca do discurso de Fischer.

É neste contexto de dilemas entre alargamento e aprofundamento que se insere a discussão sobre a Constituição Européia. Na verdade, se as atenções são voltadas para Maastricht, em 1992, percebe-se que o tema da constitucionalização do projeto de integração não figurava na agenda nem de seus defensores, que temiam ser considerados ultrapassados. Contudo, a partir do momento em que se inicia o processo de alargamento no final dos anos 1990, é retomada a discussão sobre a estrutura institucional da União Européia, sendo “(...) consensual a percepção de que a velha engrenagem institucional Comissão-Conselho-Parlamento poderia implodir sob o peso de novos membros, caso não se fizesse uma revisão profunda de sua arquitetura” (Camargo, 2007, p. 3).

Ou seja, a grande questão em jogo nas discussões sobre a constitucionalização européia concerne a dois aspectos: primeiro, a já citada questão da direção política da integração; segundo, a questão do “povo” ou do demos europeu. Em linhas gerais, a idéia é a de que o alargamento da União Européia gera dilemas nessas duas esferas, dilemas estes que devem ser enfrentados para que se possa sair dessa situação de impasse.

Embora em um primeiro momento os princípios constitucionais de que a Europa necessita se assemelhem, de uma maneira ou de outra, àqueles que podem ser encontrados em Estados federais, eles são enraizados em uma estrutura completamente diferente. Nas federações, como EUA ou Canadá, as instituições do Estado federal estão situadas em uma estrutura constitucional que pressupõe a existência de um demos constitucional, um povo único feito de cidadãos da federação cuja soberania é o poder constituinte no qual a autoridade do arranjo constitucional se baseia. Na Europa, esse pressuposto não existe. Colocado de outra forma, a arquitetura constitucional da Europa nunca foi validada por um processo de adoção constitucional por um demos constitucional europeu e, desta forma, a disciplina constitucional européia não desfruta do mesmo tipo de autoridade que pode ser encontrado nos Estados federais onde o federalismo é enraizado em uma ordem constitucional clássica. Ou seja, na Europa há “(...) uma constituição sem algumas das condições clássicas do constitucionalismo” (Weiler, 2001, p. 57).

Neste sentido, alguns autores chegam a acreditar na possibilidade de um demos europeu. Para estes supranacionalistas a União Européia gera um processo de transferência progressiva de lealdade dos Estados para a União. Laços e vínculos de solidariedade estariam sendo criados entre os cidadãos dos diferentes Estados e, assim, a identidade européia estaria sendo construída. Em suma, seria possível perceber uma espécie de demos em processo. Contudo, tanto aqueles que crêem na possibilidade de um demos europeu quanto aqueles que rejeitam tal idéia padecem de certas limitações. Os primeiros precisam aceitar que a democracia na Europa não necessita, necessariamente, de que essa comunidade se torne um único demos; os segundos, que a União Européia apresenta características de uma comunidade de povos e não apenas de Estados. Assim, seria possível perceber na União Européia o prelúdio de um novo tipo de comunidade política, que se baseia numa pluralidade de povos ou, em outras palavras, em demoi. Se for assim, a questão que se coloca, no que diz respeito ao debate constitucional, é a necessidade de se pensar uma Constituição Européia que seja capaz de incluir a diferença dos povos ao redor de projetos comuns (Nicolaidis, 2003).

Ora, isso nos remete diretamente a uma discussão sobre a rejeição do Tratado Constitucional da União Européia em 2005. Antes de mais nada, é interessante perceber que, de acordo com vários autores, o que se encontra em debate quando se pensa a rejeição do Tratado é a Constituição e não o pertencimento à União Européia em si. Dito isto, poder-se-ia pensar que o motivo da rejeição não se encontra nas novas questões apresentadas pelo Tratado, mas sim no que ficou de fora: políticas sociais, medidas institucionais com relação às minorias (Keating, 2003) e questões concernentes à economia, o que demonstra uma falta de correspondência entre Bruxelas e os cidadãos europeus que, a partir das “novas propostas” colocadas – que na verdade muito pouco apresentavam de novo, sendo na verdade uma compilação dos tratados até então assinados –, se sentiram excluídos do processo decisório europeu (Camargo, 2007, Gamble, 2006 e Fligstein, forthcoming).

Neste contexto de discussão sobre alargamento, aprofundamento, Constituição, demos e demoi, surge a seguinte questão: qual o modelo de organização que se deve buscar a fim de promover o avanço da União Européia? Ou, em outras palavras, qual o destino final da União Européia? Um destino vestifaliano moderno ou uma espécie de império neomedieval?

            Em larga medida, essas questões se encontram presentes nos debates que seguiram o discurso de Joschka Fischer, nos quais a destinação final do processo de integração é o ponto crucial. Um dos participantes desse debate foi Jan Zielonka, que busca apresentar um modelo de organização político-institucional que seja capaz de lidar com a complexidade dos obstáculos ao aprofundamento da integração numa realidade de alargamento do espaço. Assim, ele enfatiza a oposição entre um formato vestfaliano e outro neomedieval para o futuro do processo de integração europeu (Zielonka, 2001).

Segundo Fischer, o processo de alargamento coloca certas questões para a União Européia que só poderão ser respondidas adequadamente através da formação de uma federação européia (Fischer, 2000). Contudo, para Zielonka tal perspectiva – vestifaliana em larga medida – provavelmente não ocorrerá. Na verdade, é muito pouco provável que haja a coincidência entre fronteiras funcionais e territoriais. Em primeiro lugar porque as diferenças internas não permitem que as fronteiras territoriais internas caiam ou se flexibilizem – o que traz à tona a questão dos nacionalismos na União Européia (Keating, 2003) –, e, além disso, porque o estabelecimento de fronteiras externas não sobreviveria ao alargamento. Desta forma, seria mais provável pensar em um modelo neomedieval, com autoridades superpostas, soberania dividida, arranjos institucionais diversificados, fronteiras flexíveis e respeito às identidades múltiplas, ou seja, uma nova maneira de organizar a autoridade política e não simplesmente uma repetição ou cópia das soluções pré-modernas, aplicadas a um mundo “pós-moderno” (Zielonka, 2001).

Defender a criação de um Estado federal como condição sine qua non para o avanço do processo de integração da Europa é, em última instância, defender uma União Européia que seja um ator significativo no mundo contemporâneo. Em certa medida, defender um projeto de características vestifalianas como este implica ver o processo de integração regional como um instrumento cuja função seria proteger os Estados europeus dos efeitos deletérios do processo de globalização. No entanto, uma vez que se assume tal postura, deixa-se de lado uma série de questões sem resposta: em que grau é possível harmonizar a diversidade interna? Como é possível integrar a Europa ocidental e a Europa oriental? É possível uma federação sem um mínimo de homogeneidade em suas características internas? Quais os caminhos possíveis para solucionar as diferenças econômicas, jurídicas e de composição étnica presentes na Europa? Como lidar com a questão do desemprego crescente e o crescimento de economias paralelas, ou mercados negros, dentro de países do leste europeu que desejam aderir ao projeto europeu? Como é possível absorver as diferenças constitucionais de cada país, em especial aqueles que eram parte do bloco soviético – ou seja, como fazer com que esses países candidatos absorvam o acquis communautaire em um curto espaço de tempo?

O ponto principal do argumento de Zielonka neste sentido não concerne à impossibilidade do alargamento da União Européia, mas sim à inaptidão do modelo vestifaliano para lidar com as questões e problemas que são colocados à integração européia pelas diferenças. Para ele, um sistema mais solto, mais fluido, como o modelo neomedieval, lograria mais êxito. Para que tal sistema possa ser construído, faz-se necessário desenvolver um regime de fronteiras externas que seja aberto e solto e criar instituições que sigam princípios comunitários em vez de intergovernamentais. Esse regime de fronteiras abertas e porosas, combinado com instituições que sigam princípios e visem à realização de objetivos comunitaristas, pode gerar um Império Neomedieval, que seria mais apropriado que uma federação européia para estimular o processo de integração e alargamento da Europa. Em suma, um regime de fronteiras rígidas e fechadas não apenas não resolveria os problemas que são vistos pelos Estados-membros da União Européia como ameaças à sua própria segurança e que poderiam surgir em um regime de fronteiras fluidas e porosas – como o crime organizado ou a possível migração descontrolada – como criaria novos problemas tais como percepções de discriminação e outros fatores que são, por sua vez, sérios obstáculos à criação de uma identidade européia comum, e conseqüentemente, à uma integração mais profunda (Zielonka, 2001).

Dessa forma, o modelo neomedieval teria vantagens face ao modelo vestifaliano na medida em que seria mais capacitado para lidar com a questão da diferença e do outro, temáticas estas que não podem ser negligenciadas, principalmente em um contexto de alargamento da União Européia – e ainda mais quando se leva em consideração as diferenças existentes entre a União Européia e o leste europeu e a Turquia, por exemplo (Çaha, 2005; Björkdahl, 2005; Kraus, 2003; Leggewie, 2005; Taras, et al., 2004 e Waever, 2004). Tal modelo se materializaria através de um mecanismo de governança que opere em vários níveis e a partir de vários centros (George, 2004), com fronteiras internas e externas que sejam flexíveis e porosas. Como conseqüência, no tocante à questão da Constituição Européia, nota-se que seu conteúdo será eficaz a partir do momento em que consiga criar uma estrutura jurídica capaz de promover a consolidação de uma organização político-institucional dessa natureza: social, cultural e economicamente inclusiva (Nicolaidis, 2003 e Gamble, 2006). 

Concomitantes ao processo de ampliação da União Européia emergem novas questões vinculadas à definição de fronteiras externas, à elaboração comunitária da idéia do destino final da integração política da Europa e à relação paradoxal entre a questão das fronteiras externas e o incentivo à fragmentação interna gerado pela entrada dos novos membros. Essas questões possuem facetas ao mesmo tempo teóricas e políticas, uma vez que demandam reflexões teóricas que consigam lidar com a atual conjuntura da integração, assim como compreender o significado dessas reflexões a fim de elaborar estratégias políticas que promovam a realização de um projeto que decorre diretamente da atual conjuntura da integração explicada. O enfrentamento dos dilemas teóricos é um passo fundamental na busca por alternativas políticas não apenas para a questão colocada pela dificuldade de integração interna de um espaço europeu que se encontra cada vez mais fragmentado, mas também na busca por possíveis estratégias de ação para lidar com as controvérsias vinculadas à dimensão externa do espaço europeu. Em outras palavras, faz-se de fundamental importância o engajamento teórico a fim de que seja possível lidar com os dilemas oriundos da tensão entre alargamento e aprofundamento do processo de integração da Europa. Corretos ou não, autores como Zielonka (2001), Nicolaidis (2003), Eriksen, et al. (2002) e outros têm caminhado nesta direção, buscando novas formas de enxergar a Europa.

Se a solução ou o caminho que a União Européia percorrerá será uma federação, uma confederação, uma combinação dessas duas – uma espécie de Sonderweg, que levaria a uma integração profunda dos níveis de uma federação ao mesmo tempo em que mantém Estados-membros fortes (Weiler, 2001) – ou um Império Neomedieval, só o tempo dirá. Contudo, neste processo algumas questões devem ser levadas em consideração. Em primeiro lugar, a necessidade de uma meta, de um projeto político: uma metodologia (neo)funcionalista  não é capaz de lidar com os atuais problemas, dilemas e impasses da União Européia nem de aprofundar esse processo de integração. O próximo passo da União Européia é a integração política, e neste âmbito não há soluções miraculosas que negligenciem o debate político.

Em segundo lugar deve-se levar em consideração a questão do “povo europeu”. Se será possível pensar um aprofundamento da integração a partir não de um demos mas sim de demoi, ou se o demos se constituirá – e vem se constituindo – enquanto tal nas práticas e nas relações intersubjetivas que vão se dando dia a dia na Europa em uma crescente esfera pública transnacional européia, apenas essas mesmas práticas poderão dizer. Contudo, a discussão dessa questão é de extrema importância na medida em que se vincula à temática da cidadania européia (Shaw, 1998), que se constitui neste processo de definição de quem é o europeu. Ora, em um contexto de discussão sobre os dilemas que perpassam o alargamento e o aprofundamento essa questão é vital, em especial quando se olha para aqueles que vêm oriente (ou leste europeu). Como fica a questão de suas identidades? E seus status de cidadania?

            Vinculada a toda esta discussão está a questão constitucional. Uma vez que se pense, debata e discuta quais serão os rumos políticos da integração européia, faz-se necessária a discussão da questão constitucional. Para alguns, a Europa não necessita de uma constituição formal uma vez que já possui regras e normas compartilhadas intersubjetivamente que, nas práticas diárias, exerceriam a função constitucional. Para outros, faz-se necessário um documento formal que seja capaz de sintetizar o projeto europeu. Independentemente de qual perspectiva se adote, o que a rejeição do Tratado Constitucional em 2005 demonstra é que o progresso e o aprofundamento do processo de integração europeu deve ser reconstruído, e desta vez a partir das bases. A discussão sobre demos, demoi, cidadania e projeto e objetivo final da integração é algo fundamental. O destino do Tratado Constitucional parece ter demonstrado que a União Européia não pode mais avançar da forma como vinha avançando, priorizando uma integração funcional na esfera econômica através de discussões entre as elites políticas dos Estados europeus sem o consentimento dos cidadãos (Wallace, 1999).

Neste sentido, o espaço para o debate político que foi gerado pela recusa do Tratado Constitucional é extremamente positivo – embora tenha trazido consigo certo sentimento negativo com relação ao futuro da Europa (Camargo, 2007 e Gamble, 2006) – pois através dele pode ser que se fortaleça uma esfera pública transnacional européia na qual esses temas sejam debatidos e discutidos. E é só a partir daí que um projeto, seja ele vestifaliano ou neomedieval, emergirá.

 

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