A Nova Ordem Mundial é caracterizada por uma composição múltipla de atores que se unem aos governos nacionais. Sua formação se deve ao aprofundamento da globalização que intensificou a internacionalização política, econômica e cultural dos Estados.

A construção de novas fronteiras nacionais, a emergência de novos atores internacionais e a formação de uma agenda comum a todos os países são algumas das características da formação desse novo sistema internacional, sendo agora melhor definido pela formação de uma Sociedade Internacional representada por atores que possuem interesses e normas institucionais em comum.

Ainda referindo à diluição dos espaços nacionais e internacionais, James Rosenau analisa a formação do que seria chamado por ele de novo espaço político. O espaço denominado Fronteira está envolvido em múltiplas contradições como as modificações quanto ao que se delimita assuntos externos e internos e no que se refere à soberania Estatal.  A formação de uma nova Fronteira se relaciona com a capacidade dos Estados de absorverem e se adaptarem às mudanças considerando a formação de um novo fenômeno. A compreensão da realidade internacional está diretamente relacionada com esta nova Fronteira que vem a representar um novo e amplo espaço político, um espaço onde o mundo internacional se revela.

  (…) a worldview should recast the relevance of territoriality, highlight the porosity of boundaries, treat the temporal dimensions of governance as no less significant than the spatial dimensions, recognize that networking organizations have become as important as hierarchical ones, and posit shifts of authority to subnational, transnational, and nongovernmental levels as normal.[1]  

O processo de globalização que influencia de forma substancial as modificações na ordem mundial pode ser entendido como “a intensificação de relações sociais mundiais que unem localidades distantes de tal modo que os acontecimentos locais são condicionados por eventos que acontecem a muitas milhas de distância e vice versa”.[2]

            Os Estados tiveram seus papéis e suas funções reavaliadas de acordo com a dinâmica que se desenvolveu com a intensificação do processo de globalização, sendo que a ordem mundial passa a ser definida como uma ordem internacional globalizada, nas palavras de Ian Clark.[3]

Globalization is presented as a claim about the degree of interconnectedness between states, such that the significance of borders, and the reality of separate national actors, is called seriously into question. (...). These lead us to think in terms, not of the demise or retreat of the state, but about its changing functionality: states still exist but do different things, do some things less well than they used to, but also have taken on new responsibilities in exchange[4].

A análise da chamada interdependência complexa entre os Estados nacionais, desenvolvido por Robert Keohane, contribui para a compreensão do que se entende atualmente de sociedade internacional bem como da ênfase dada à cooperação entre os Estados. Segundo Keohane, para que fosse possível a sobrevivência dos Estados fez-se necessária a formação de uma agenda internacional comum a todos e de mecanismos conjuntos de atuação internacional cujo objetivo é manter o diálogo e a cooperação entre as mais diversas unidades políticas.

À medida que os Estados tornaram-se parte do sistema global, os padrões de interdependência se intensificaram e os problemas passaram a ser discutidos em âmbito global. A reconfiguração das relações internacionais com a emergência de atores regionais - dentre eles os governos locais, se fez necessária, pois as dificuldades geraram novas demandas e o enfrentamento destes problemas bem como a resposta às novas necessidades não mais poderia partir de um único centro de poder.

 The synthesized word ‘fragmentation’ serves to suggest the simultaneity and interaction of the fragmenting and integrating dynamics that are giving rise to new spheres of authority and transforming the old spheres. It is also a label that suggests the absence of clear-cut distinctions between domestic and foreign affairs, that local problems can become transnational in scope even as global challenges can have repercussions for neighborhoods. In effect, the label tends to highlight the large extend to which the global system is so disaggregated that it lacks overall patterns and, instead, is marked bay various structures of systemic cooperation and subsystemic conflict in different regions, countries, and issues areas.[5]

Os fenômenos decorrentes do período posterior à guerra fria possibilitaram novos mecanismos de cooperação internacional como também a emergência de novos atores que passaram a atuar de forma significativa nas relações internacionais. As fragilidades verificadas no Estado Nacional tiveram como uma das principais conseqüências o processo de descentralização do poder, no qual o estado passou a dar um novo “empoderamento”[6] a atores e comunidades que antes dependiam exclusivamente do poder central para a realização de seus objetivos e resolução de seus problemas.

O presente estudo tem por objetivo, principalmente, analisar a emergência de novos atores internacionais, em especial os governos locais, nas relações internacionais, bem como das contribuições destes atores para a formação de uma sociedade internacional que priorize o fortalecimento da cooperação entre os mais diversos setores da sociedade, como alternativa viável para os problemas advindos da globalização. É importante num primeiro momento delinear as contribuições dos recentes debates interparadigmáticos realizados pela disciplina das relações internacionais para a compreensão das modificações ocorridas especialmente a partir dos anos 80.

Faz-se importante destacar as contribuições da teoria crítica para este estudo. A Teoria Crítica considera questões que eram consideradas secundárias pelas teorias tradicionais, “incluindo questões como o problema da mudança nas relações internacionais; os temas da hegemonia, da emancipação e da desigualdade; a centralidade do Estado como ator; o meio ambiente; as questões culturais; a integração das estruturas econômicas na reflexão sobre a política mundial; a ausência de uma dimensão ética na reflexão da área; o conceito de sociedade civil global, entre outras”. [7]

Os representantes da Teoria Crítica tais como, Robert Cox, apresentam uma nova maneira de analisar as relações internacionais na medida em que aceitam a emergência de novos atores e processos que vêm a dividir uma atuação internacional com os Estados Nacionais. Nesta perspectiva, os Estados continuam tendo relevância, mas o que passa a definir seu comportamento é a sua relação com a sociedade civil.

Uma contribuição importante a ser destacada por esta teoria está na formulação de um modelo que busca uma reflexão sobre o Estado e a formação de ideal cosmopolita de sociedade pensando na formação de uma comunidade mais ampla que ultrapasse os limites do Estado-Nação.

A construção de novas articulações entre a sociedade internacional e o Estado não viria a prejudicá-lo ou a diluí-lo. Deve-se repensar o Estado Nação sob a ótica de um processo descentralizador de competências que possibilite a atuação de novos atores internacionais para uma maior legitimidade do processo democrático, com uma participação ampliada de agentes.

Neste contexto torna-se possível compreender a atuação complementar das unidades subnacionais, dentre elas os governos locais, nas relações internacionais. O termo paradiplomacia foi cunhado para caracterizar a atuação das unidades subnacionais nas relações internacionais 

 Embora utilizada desde os anos 1980, de forma casual, a expressão foi trazida ao centro do debate acadêmico pelo basco Panayotis Soldatos para designar a atividade diplomática desenvolvida entre entidades políticas não-centrais situadas em diferentes Estados.[...] Uma definição extensiva do termo paradiplomacia, que adotamos no presente texto, é dada por Noé Cornago, a saber, ‘o engajamento de governos não-centrais nas relações internacionais mediante o estabelecimento de contatos permanentes ou ad doc com entidades estrangeiras públicas ou privadas, com o fim de promover questões socioeconômicas e culturais, assim como qualquer outra dimensão externa de suas competências constitucionais’. (Lessa, Op. Cit. P. 08).[8]

A atuação paradiplomática dos governos locais é entendida neste estudo como um papel complementar ao governo central. As articulações destes atores no cenário internacional têm por objetivo a realização de projetos que busquem solucionar problemas regionais específicos, através da cooperação horizontalizada, fortalecendo a autonomia política das regiões sem que se prejudique o Estado Nacional em sua soberania e também em seus princípios de política exterior.

(...) é preciso admitir que a paradiplomacia resulta de uma conjugação de fatores estruturais: a chamada ‘crise do Estado’, o processo mundial de globalização e o atual momento brasileiro de consolidação democrática e busca de fortalecimento do federalismo. Em outras palavras, afigura-se como o efeito visível de um movimento para ocupar um espaço negociador não preenchido pelos governos centrais, seja em razão dos limites físicos de seus aparelhos burocráticos, seja em função das especificidades dos interesses regionais e locais. Este seria um ganho real de espaço e de poder obtido pelos governos não-centrais no palco das relações internacionais e que encontra um princípio legitimador na busca por formas mais democráticas de encarar a autonomia de ação desses governos.( Lessa, Vicente. op. cit, pp. 104)

Ainda que existam limitações jurídicas aos governos locais quanto à realização de acordos internacionais e quanto à falta de institucionalização de mecanismos de cooperação, “a globalização, como fenômeno de transformação de nossa realidade, contribui para dar uma maior autonomia às unidades subnacionais”,[9] possibilitando a formação de espaço para a condução de ações exteriores por parte das localidades.

Vista a relevância que as unidades subnacionais estão adquirindo no tocante à presença internacional, no caso brasileiro podemos preliminarmente afirmar que elas podem ser vistas como novos atores. Ainda que não tenham autonomia para negociar, assinar acordos ou se fazer representar; tais funções se mantêm como atributos específicos do Estado nacional. Assim, Estados e municípios permanecem não sendo sujeitos do direito internacional público. Apesar disso, de facto, não de jure, participam de modalidades de cooperação internacional, estabelecem ou buscam acordos de cunho econômico e cultural, de modo formal ou informal.[10]

É de fundamental importância, portanto, compreender que o fenômeno da globalização teve impactos consideráveis em todos os níveis das nações, dentre eles as regiões, afetando a hierarquia das cidades que passaram a assumir novas funções projetando-se também no cenário internacional.

A inserção dos governos locais nas relações internacionais é decorrente da maior articulação entre os diversos atores da comunidade internacional que através da flexibilização das fronteiras e da crescente interdependência dos Estados se viram diante de dificuldades, problemas e oportunidades que somente poderiam ser enfrentadas através de uma intervenção em âmbito global dos governos subnacionais, a partir da descentralização de competências.

(...) mientras que buena parte de las relaciones internacionales se reestataliza –porque son los Estados los que negocian acuerdos y regímenes internacionales– el impacto de los gobiernos centrales en las ciudades es cada vez mayor. Aunque se generalizan los procesos de descentralización, y el discurso estatal reconoce cada vez más el papel de las ciudades en la gobernación pública, los recursos —políticos, económicos, de autoridad— de que disponen las ciudades no están a la altura de sus nuevas misiones.[11]

O envolvimento de novos atores nas relações internacionais, em especial os governos locais vêm também a contribuir para o fortalecimento do processo de integração através de uma “integração pela base”, como cita Haroldo Carvalho, ao fortalecer a legitimidade do processo democrático dos países.

A cidade, portanto, tem contribuições decisivas para a democratização do espaço político internacional. Melhor que ninguém, ela pode agregar à integração o interesse público, porque é nela que o espaço privado se organiza e estabelece suas relações de força. É na cidade, também, que pode agregar à integração a face humana da cidadania, porque é nela que as pessoas se articulam para defender seus interesses. A cidade e a região são, também, uma das poucas identidades intactas neste mundo fragmentado[12].

A crescente inserção dos governos locais no cenário internacional representou a construção de novos mecanismos de articulação na busca de solução para os problemas decorrentes das assimetrias regionais. Neste contexto, as cidades adquiriram o papel de protagonistas, ao desenvolver formas de articulação internacional, através das redes participativas, reivindicando o seu papel na legitimação do processo democrático, aprofundando sua autonomia com políticas de descentralização e subsidiaridade. A dinâmica da cooperação é o principal instrumento das cidades para a construção e práticas comuns entre os seus membros.

La dimensión internacional está vinculada a este programa de gobernabilidad, y en ella la cooperación entre ciudades prevalece frente al conflicto. Aunque existen puntos de competencia objetiva –las ciudades se pueden disputar inversiones, ser sede de empresas u otros organismos…– los espacios de encuentro, de interés común, prevalecen. Al servicio de esa agenda de “paradiplomacia urbana” están diferentes instrumentos: cooperación ciudad-ciudad, asistencia técnica, ayuda de emergencia hermanamientos, misiones comerciales, contactos políticos entre alcaldes… pero son sobre todo las redes de ciudades –formalizadas normalmente en asociaciones de autoridades locales– el medio privilegiado por los gobiernos municipales para, desde lo internacional, fortalecer sus objetivos de gobernabilidad local.[13]

Um dos mecanismos utilizados para a internacionalização das localidades é a consolidação de redes internacionais de cooperação que permitem o acesso e a disseminação do intercâmbio de tecnologias e experiências. O intercâmbio via rede se fortaleceu e complementou o processo de construção de blocos regionais, como por exemplo, a rede Mercocidades que reúne as cidades dos países que compõem o Mercosul. Desta maneira os municípios podem participar das decisões do bloco como também inserirem internacionalmente de forma independente das políticas domésticas dos Estados, em busca da realização de seus interesses específicos.

Grandes cidades por todo o mundo são o terreno no qual a multiplicidade dos processos de globalização assume formas concretas e localizadas. Estas formas localizadas são, em grande parte, aquilo em que consiste a globalização. Se considerarmos, além disso, que as cidades grandes concentram uma parcela crescente de populações desfavorecidas (...) poderemos verificar que estas cidades se tornaram terreno estratégico para uma série grande de conflitos e contradições.[14]

O processo de mundialização permitiu novas formas de atuação dos municípios, funções que lhe são apresentadas através de um processo de crescente flexibilidade de seus limites:

A cidade hoje pertence a uma geografia ‘elástica’ em que os seus limites são ‘flutuantes’. Com a perda de importância do Estado-nação, as cidades têm vindo a afirmar um protagonismo crescente no âmbito dos mecanismos de regulação política, econômica e cultural, num quadro, todavia, efêmero e de incerteza. Deste modo, a crescente globalização da economia, o reforço dos serviços, da investigação e da informação no processo produtivo, as alterações correlativas na composição das sociedades e nos valores culturais e a transferência das condições de regulação do Estado para os níveis de poder local e regional, colocam actualmente novos desafios às cidades.[15]

Esta rede de cidades é uma forma de organização social, econômica e cultural que ultrapassa as fronteiras e limitações do Estado- Nação.  A construção de tais redes representa o espaço pelo qual municípios têm a possibilidade de trocar experiências conjuntas, desenvolver projetos que visam o desenvolvimento local, como também discutir temas da agenda internacional.

Detenhamo-nos, por um pouco, na análise de um dos aspectos essenciais da constituição atual do espaço. Refirimo-me às redes. Sabemos que elas são, ao mesmo tempo, globais e locais. Globais elas o são, porque cobrem todo o ecúmeno e, na verdade, constituem o principal instrumento de unificação do planeta. Mas elas também são locais, já que cada lugar, através de sua estrutura técnica e de sua estrutura informacional, acolhe uma fração, muito maior ou menor, das redes globais. No lugar, elas presidem ao trabalho e ao capital (vivo) e determinam a sua natureza. Como nacionais ou mundiais, as redes presidem à divisão internacional do trabalho e determinam a natureza da cooperação. Como globais, elas sobretudo se referem às outras instâncias da produção, circulação, distribuição,consumo.[16]

A inserção das cidades nas relações internacionais pode ser exemplificada com a criação da organização “Cidades e Governos Locais Unidos”, no ano de 2004, unificando as duas organizações de cidades anteriores: a Federação Mundial de Cidades Unidas (FMCU) e a União Internacional de Autoridades Locais (IULA).

A crescente importância das cidades nas relações internacionais, cuja interconectividade foi facilitada pelas tecnologias da informação, é demonstrada pela profusão de protocolos de cooperação entre governos locais e regiões, de acordos de cooperação técnica, do intercâmbio de experiências de gestão local e de políticas públicas inovadoras e pela constituição de redes internacionais de cidades. (...) A constituição de associações de cidades em rede permite o acesso, a troca e a disseminação de informações, recurso que se tornou estratégico com a emergência e o amadurecimento da sociedade do conhecimento, da revolução tecnológica e do acirramento da competitividade econômica global. Em sua maioria, estas redes de cidades formam-se em torno de temas relacionados com a inclusão social e com modelos alternativos de desenvolvimento local.[17]

A rede internacional Mercocidades, constituída no âmbito da integração regional no Cone Sul do continente americano, tem um papel importante no contexto do fortalecimento do processo de integração regional por permitir a institucionalização da participação das cidades e autoridades locais nos órgãos centrais do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). O objetivo central da Rede Mercocidades é permitir um espaço de diálogo, interação entre os governos locais dos países membros do Mercosul, construindo uma agenda de políticas que possam contemplar os objetivos e necessidades de cada localidade inserida no processo de integração regional. 

Conclusões

A intensificação do processo de globalização trouxe modificações fundamentais para a compreensão das relações internacionais e das diferentes articulações e dinâmicas que se formaram entre os territórios e comunidades.  Não é mais ilusório pensar a formação de um mundo que atua em rede, onde os lugares, os territórios têm a possibilidade de criar “novas solidariedades: a possibilidade de um acontecer solidário, malgrado todas as formas de diferença, entre pessoas, entre lugares”. [18] “O que era fantasia, metáfora ou utopia, quando o pensamento se propunha pensar o mundo, equacionar a razão universal, imaginar o cosmopolitismo, diagnosticar as contradições universais, mergulhar nas opacidades do real, quando se forma a sociedade global, tudo isso pode adquirir outro significado, novas possibilidades”. [19]

O desafio atual é pensar o mundo como uma “sociedade global”. A compreensão das relações internacionais contemporâneas passa necessariamente pelo entendimento de uma sociedade mundial que se articula em escala mundial suas estruturas políticas, econômicas, históricas, culturais e sociais.[20]

O espaço local, as regiões têm um papel fundamental na construção de uma sociedade com menores desigualdades. É através da articulação de seus atores no âmbito internacional e nacional que se faz possível a legitimidade do processo democrático, quando seus diversos atores participam das decisões relacionadas aos temas que interferem diretamente em sua realidade.

Nesse sentido, o lugar não pode ser visto como passivo, mas como globalmente ativo, e nele a globalização não pode ser enxergada apenas como fábula. O mundo, nas condições atuais, visto como um todo, é nosso estranho. O lugar, nosso próximo, restitui-nos o mundo: se este pode se esconder pela sua essência, não pode fazê-lo pela sua existência. No lugar, estamos condenados a conhecer o mundo pelo que ele já é, mas, também, pelo que ainda não é. O futuro, e não o passado, torna-se a nossa âncora. [...] Mas, hoje, com o progresso científico e técnico e a empirização da totalidade, o mundo nos garante que há varias formas possíveis – e viáveis- de construir futuros.

O lugar é a oportunidade do evento. E este, ao se tornar espaço, ainda que não perca suas marcas de origem, ganha características locais. O evento é, ao mesmo tempo, deformante e deformado. Por isso fala-se na imprevisibilidade do evento, a que Ricoeur chama de autonomia, a possibilidade, no lugar, de construir uma história das ações que seja diferente do projeto dos atores hegemônicos.[21]

O problema que nos é colocado atualmente se relaciona com a necessidade de inserir as necessidades específicas de cada região e localidade na agenda da sociedade mundial. Quando pensamos na ordem global, uma de suas características essenciais é a desterritorialização, a porosidade das fronteiras, seu espaço é marcado pela inconstância. Entretanto, a ordem local se reterritorializa, reunindo dentro de seu cotidiano imediato, possibilitando uma garantia de comunicação entre as pessoas. Resgatando o pensamento de Milton Santos, “cada lugar é, ao mesmo tempo, objeto de uma razão global e de uma razão local, convivendo dialeticamente.”[22]

Uma dinâmica, que num primeiro momento parece ser contraditória vem a unir as coletividades, os diversos espaços locais para participarem da vida mundial. Dentro desta dinâmica de aparente contradição, a atuação dos governos locais através das redes internacionais de cidades, abre um espaço de articulação fundamental. “De fato, todavia, parece certo: o processo de unificação se faz por intermédio do que se chama de redes. [...] O movimento é criador de diversificação, e a aceleração atual agrava essa tendência. A diversificação pode, pois, contribuir para a unidade ou somente para a unificação”. [23]

O presente trabalho analisa a atuação em rede dos governos locais sob o entendimento de que a sociedade civil sendo representada pelos governos locais participa ativamente da construção de uma sociedade global que não apenas busca minimizar superficialmente os efeitos negativos da globalização, mas sim construir uma cooperação entre os diversos atores internacionais para a construção de uma ordem igualitária e justa.

            Considerar o mundo através de uma ampla composição de atores inseridos em seu espaço e região, buscando internacionalmente responder positivamente aos desafios apresentados pela nova ordem é um processo que não se dá sem uma contraditoriedade, “o local e global determinam-se reciprocamente, umas vezes de modo congruente e conseqüente, outras de modo desigual e desencontrado”[24]. Daí decorrem as preocupações dos governos centrais com relação a atuação de entes federativos nas relações internacionais, a chamada atuação paradiplomática.

            Entretanto, a descentralização trazida pela atuação internacional das regiões é um aspecto positivo que vem a complementar as políticas externas de cada Estado, desde que seja feita a institucionalização necessária como também  desde que a atuação das localidades esteja em consonância com os pressupostos dos Estados nacionais.

            O processo de articulação entre o local e global não deve ser encarado com receios, pois faz-se fundamental pensar as relações internacionais contemporâneas através de uma construção dialética entre o singular e o universal, o micro e o macro. O espaço local  “pode não só afirmar-se como recriar-se no contraponto com o global.” (Ianni, pp202).

            Neste contexto, cabe destacar o papel fundamental e promissor das cidades na construção de uma agenda comum, de uma sociedade mundial que busque através da troca de experiências, da construção de projetos comuns, utilizando-se de todas as possibilidades da cooperação internacional, pôr fim às desigualdades e aos problemas decorrentes da globalização construindo o que Milton Santos denomina de solidariedade mundial.

 

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